土地儲備是配置土地資源的重要手段，也是實現城市土地價值提升的重要途徑。縣級（含）以上自然資源主管部門為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發、儲存以備供應。
經過二十余年的實踐，土地儲備在規范土地要素市場、提高建設用地保障能力、實現土地資源集約高效利用等方面，發揮了重要的作用。本文圍繞土地儲備困局，提出了土地儲備工作思路和策略，為土地儲備規劃編制及實施工作提供參考。
我國土地儲備制度起步于20世紀90年代，伴隨著土地有償使用制度改革孕育而生。自1996年全國首家土地儲備機構——上海市土地發展中心成立以來，我國土地儲備歷經了起步、推行、立法建制、全面發展四個階段，目前仍在不斷發展完善。
當前，我國城市發展已從過去的增量擴張轉向內涵品質提升的新階段，面對經濟發展中不平衡、不協調、不可持續的問題，需要加快轉變經濟發展方式推動高質量發展，盤活存量用地提高土地要素配置效率，規范土地儲備工作加強自然資源資產管理。
隨國家自然資源部組建，一系列土地儲備相關政策的陸續發布，對土地儲備管理工作也提出了更高要求。新形勢下，土地儲備面臨了剛性管控難以突破、歷史用地情況復雜、多方利益平衡較難、審批手續緩慢繁瑣等諸多現實問題。因此，需要從全生命周期管理方向出發，進一步規范土地儲備計劃管理、儲備范圍及程序等環節。
土地儲備工作思路
為貫徹土地儲備全生命周期管理理念，針對土地儲備新形勢下面臨的困局，我們提出以“盤家底—明規模—測效益—擬計劃—定策略”為工作思路，立足于儲備土地前端環節，通過摸清現狀家底、銜接國土空間規劃等，明確土地儲備規模總量，發力于儲備土地計劃環節，通過測算成本與收益實現土地儲備價值最大化，科學擬定土地儲備計劃，落腳于儲備土地供應環節，通過儲備土地收儲開發三大策略做好土地供應統籌工作。
盤家底和明規模
立足于儲備土地前端環節，通過采集土地利用現狀、國土空間規劃（土地利用總體規劃、城市總體規劃等）、歷史土地業務、土地權屬、存量建設用地、遙感影像、產業類型及收儲意愿等相關信息，在摸清現狀家底的基礎上，統籌整合存量低效用地、閑置用地、“三舊”用地等，打好增量資源和存量建設用地“組合拳”，多策并舉挖掘可收儲土地資源，形成土地資源潛力數據庫。
以土地管理政策為引導，銜接國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃、土地市場供需狀況等，結合城市發展戰略布局，制定土地儲備規劃，明確土地儲備規模總量，合理確定土地收儲范圍，實現連片收儲和再開發。
測效益和擬計劃
發力于儲備土地計劃環節，構建土地儲備全生命周期預算管理模式，基于土地資源潛力開展可行性分析論證，在具體分析土地利用現狀、歷史用地業務、上位規劃、收儲意愿等情況的基礎上，做好儲備地塊土地儲備成本（征地拆遷費用、土地前期開發費用及其他費用等）與收益（土地出讓金等）估算。
綜合考慮資金平衡、用地需求、收儲潛力等，在總量、結構、布局、時序等方面做出統籌安排，合理擬定土地儲備計劃（三年滾動計劃、年度儲備計劃等）。
結合優化調整的土地儲備數量、年度儲備計劃及地塊出讓用途，加快存量儲備土地供應，加速儲備資金回籠，部分收益作為土地儲備金，納入政府財政預算，由土地儲備機構統一運作，滾動用于土地開發，實現土地資源最大利用價值，促進土地儲備工作良性循環發展。
定策略
落腳于儲備土地供應環節，通過新增用地收儲開發模式、存量用地儲備模式和已收儲用地管護利用方式等儲備土地收儲開發模式，構建起“成片收儲、成片供地”格局，實現土地高效利用，促進高質量發展。
新增用地收儲開發—“片區收儲和綜合開發”模式。通過全鏈條式管理，貫穿收儲、開發、管理、供應業務全周期管理，即“統一收儲、統一開發、統一供應”，形成片區效應、規模效應，做到“一個龍頭進水、一個池子蓄水、一個龍頭出水”，實現土地資源的合理配置，達到集約、節約用地的目的。廈門五緣灣、杏林灣、馬鑾灣等多個片區就是采用這種模式。
存量用地儲備—“政府掛賬收儲”模式。由政府進行統籌，在改造方案通過村集體或全體股東表決同意后，將集體土地轉為國有，由政府、土地儲備機構與土地權屬人（村集體或合作社股東）簽訂收儲協議，暫不支付補償款。由土地權屬人完成土地整理工作，政府通過公開方式出讓土地、收取土地出讓金后，再按有關政策規定和掛賬收儲協議約定標準向原土地權屬人支付土地補償。廣東省佛山市率先采用的“政府掛賬收儲”模式。
已收儲用地管護利用—“1.5級”開發模式。通過以租賃方式進行過渡性開發利用，以較短的時間建設臨時性裝配式建筑，快速預熱政府儲備用地，到期收回并按遠景規劃實施。深圳、東莞等地相繼進行了土地1.5級開發的模式探索和創新實踐。
