關于省級經濟開發區升級國家級經濟技術開發區研究（摘選）
李國良
國家級經濟技術開發區（以下簡稱“國家級經開區”）是我國改革開放偉大事業的成功實踐。我國首家國家級經開區——大連經濟技術開發區于 1984 年 9 月25 日經國務院批準設立。此后，首批 14 個國家級經開區先后于 1984—1988 年批準設立，分別是：大連、秦皇島、煙臺、青島、寧波、湛江、天津、連云港、南通、廣州、福州、上海閔行、虹橋和漕河涇經濟技術開發區。
當時，像我們這樣的社會主義國家建設開發區，沒有前例可尋，也沒有經驗可借鑒。1983 年，我國國內生產總值（GDP）只有 6020.9億元，財政收入也僅有 1366.95 億元，外匯儲備 89.01 億美元。國力羸弱，百業待興。國家無法像現在這樣“集中財力辦大事”。開發區的主要任務是筑巢引鳳、招商引資和“三來一補”（來料加工、來樣加工、來件裝配及補償貿易）。主要作用：一是探索出具有中國特色的資金大循環途徑；二是逐步建立并完善開發區管理的基本模式與法律體系；三是在“四個窗口”（技術窗口、管理窗口、知識窗口、對外政策窗口）的基礎上，確立“三為主、一致力的發展方針”（以工業為主、以吸收外資為主、以拓展出口為主，致力于發展高新技術產業）。
1986 年 8 月 19 日傍晚，鄧小平同志來到天津開發區視察，在天津開發區第一家中外合資企業丹華自行車有限公司提筆寫下幾個大字：開發區大有希望。題詞在媒體公開發表后，全國各地開發區備受鼓舞，紛紛將題詞掛在墻上當“招牌”給客商看，也給自己“壯膽”。
首批國家級經開區批準規劃面積一般都很小，大多不超過 10 平方公里（個別情況例外），最小的是上海虹橋經開區，面積只有 0.65平方公里。因此，從開發區設立那天起，就已經開啟了“以申促建”“擴區升級”之路。這就包括國家級經開區申請擴區和后來省、市、縣級開發區申請升級國家級經開區。本文專門介紹省級經濟開發區升級國家級經開區成功實踐經驗做法，僅供大家參考。
一、省級經濟開發區升級國家級經開區意義重大
到目前為止，我國國家級經開區達到230家。其中，東部地區112家，分別是遼寧9家、河北7家、北京1家、天津6家、山東16家、江蘇27家、浙江22家、福建10家、廣東7家、海南1家、上海6家；中部地區68家，分別是黑龍江8家、吉林5家、河南9家、湖北9家、湖南10家、安徽13家、山西4家、江西10家；西部地區50家，分別是重慶3家、四川10家、貴州2家、云南5家、廣西5家、陜西5家、甘肅4家、青海2家、寧夏1家、西藏1家、新疆9家、內蒙古3家。據統計，2021年，國家級經開區創造地區生產總值13.7萬億元，同比增長15.4%，增幅高于同期全國平均水平（8.1%）7.3個百分點，占國內生產總值11.9%；財政收入2.5萬億元，同比增長12.1%，占全國財政收入比重為12.5%；稅收收入2.2萬億元，同比增長14.3%，占全國稅收收入比重為12.9%；進出口總額8.7萬億元（其中出口5萬億元，進口3.7萬億元），同比增長21.9%，占全國進出口總額比重為22.3%；實際使用外資和外商投資企業再投資金額684億美元，同比增長14%。從以上統計資料可以看出，國家級經開區在我國國民經濟中已經占有重要地位，是一支不可或缺的“生力軍”。
（一）更能創造出品牌優勢
隨著國際經濟大循環的發展趨勢和世界范圍內制造業分工的產業化，“羊圈經濟”模式方興未艾，企業入園、產業成鏈、產業集群此起彼伏。國家級經開區經過近 40 年的打拼，從開始時的“三通一平”到“七通一平”再到現在的“九通一平”，營商環境、產業生態、科技創新和管理體制等方面均已躍上新臺階。國家級經開區這塊“金字招牌”的含金量早已揚名海內外。最為明顯的是，在疫情嚴重影響下，在招商引資方面，中小開發區普遍出現招商難，即使能招到也是中小項目。而國家級經開區，客商紛至沓來，還往往是大項目、好項目。兩相對比，這就是品牌優勢。業內人士講：一流園區拼品牌，二流園區拼資源，三流園區拼人力。因此，創建國家級經開區是通往一流園區的必由之路。
（二）更能發揮好體制優勢
國家級經開區猶如各地的“特區”。一般而言，一個地級市能爭取到國家批準設立一個國家級經開區實屬不易，而要將其建設好更不容易。也正是因此，國家級經開區往往享受著被“高看一眼、厚愛一份”的優待，得以集中當地資源、獲得重點關照。這些資源包括但不限于編制資源、政策資源、金融財政資源、人力資源和土地環境資源等。在領導配備上，開發區黨工委書記、管委會主任往往是兼任所在地黨委、政府領導班子成員；內設機構有關人員也只比所在地黨委、政府機關低半格。與此同時，在項目審批上行使省部級審批權限，在內設機構上享有充分自主權，在干部管理方面“能上能下”。與傳統行政區（縣）相比，國家級經開區更具體制優勢，因此，更有利于經濟社會發展，更有條件成為人們心目中宜業宜居宜游宜樂的地方。
（三）更能發揮政策疊加優勢
早期成立的國家級經開區，普遍實行“兩免三減半”和地方留成部分財政十年全留政策。現在雖然沒有了這些扶持政策，但又允許各地國家級經開區依據自身條件創設新一代政策，比如“一事一議”政策、重點項目“量身定制”政策、“先繳后獎”政策、“基金招商”政策、“先租后轉讓”政策等，顯得更加靈活多樣。有的地方還嘗試“對賭招商”政策，也取得極大成功。加之國家有關部委近年密集出臺扶持國家級經開區有關政策文件，比如《國務院辦公廳關于促進國家級經濟技術開發區轉型升級創新發展的若干意見》 （國辦 發〔2014〕54 號 ）、《 國 務 院 辦公廳關于完善國家級經濟技術開發區考核制度促進創新驅動發展的指導意見》 （國辦發〔2016〕14號）、《國務院辦公廳關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》 （ 國 辦 發〔2017〕7 號 ）、《 國 務 院關于擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知》 （國發〔2017〕5 號）、《國務院關于促進外資增長的若干措施的通知》 （國發〔2017〕39 號）、《國務院關于積極有效利用外資推動經濟高質量發展若干措施的通知》 （國發〔2018〕19 號）、《國務院關于推進國家級經濟技術開發區創新提升打造改革開放新高地的意見》 （國發〔2019〕11 號）、《國家級經濟技術開發區綜合發展水平考核評價辦法（2021 年版）》 （商資發〔2021〕188 號）、商務部、發展改革委、工業和信息化部、自然資源部、生態環境部、交通運輸部、市場監管總局、海關總署、稅務總局、銀保監會等 10 部門《關于支持國家級經濟技術開發區創新提升更好發揮示范作用若干措施的通知》 （商資函〔2022〕549 號）等。由此可見，國家層面對國家級經開區會一直扶持和關注，政策紅利不是已經消失，而是越來越“高大上”。
（四）能更好整合資源發揮優勢
除政策資源外，還有建設用地資源、環境載體容量資源、金融財政資源、交通資源、平臺資源、數據資源、企業生態資源、產業鏈資源、物流保障資源和營商環境資源等。國家級經開區，能有效實施各種資源優化配置，從而達到事半功倍作用。有一種現象蔚為壯觀，那就是世界 500 強企業扎堆落戶國家級經開區，國內央企、國企和民企頭部企業也紛紛入駐國家級經開區。其原因在于，企業入駐國家級經開區就“如魚得水”，能夠釋放出最大能量、產生最優效應、結出最大善果。
二、省級經濟開發區升級國家級經開區的主要內容
國家級經開區主要功能是：招商引資、發展經濟、體制創新和帶動輻射作用。要創建國家級經開區，主要內容包括但不限于以下幾個方面。
（一）管理體制方面
國家級經開區是一個特殊功能區，其管理體制一般是所在地黨委、政府的派出機構，在規劃區域范圍內行使所在地黨委、政府的管理權限（經濟管理權和行政授權），有明確的四至范圍、管理邊界和權力清單及責任清單。創建國家級經開區的黨組織應設立黨的工作委員會（或黨委）、行政管理機構一般應設立管理委員會（企業性質的國家級經開區可實行企業化管理）。內設機構一般不強調與上級對口，可實行“一對多”模式，即“小政府大社會”模式。國家級經開區管理機構工作人員，可以是國家工作人員，也可以是企業用工人員或勞務派遣人員，人員能上能下、能進能出，真正體現“能者上、庸者下”。國家級經開區管理機構要求盡可能與國際接軌，努力打造成為改革開放的“窗口”、利用外資的“磁場”、生財育智的“搖籃”和“聚寶盆”。因此，國家級經開區應是精簡高效、廉潔勤政的地方。
（二）產業規劃方面
創建國家級經開區應有長、中、近期產業規劃。產業規劃應明確主導產業、新興產業、特色產業和傳統產業。國家級經開區至少應規劃1~3 個主導產業，并形成 5~10 個產業集群，年產值達 500 億 ~1000億元以上；布局一批新興產業，并努力搶占科技創新制高點；進一步做大做強特色產業和傳統產業，形成產業鏈并按照建鏈、固鏈、壯鏈、補鏈、延鏈結構逐步延伸和完善。在產業規劃上要向蘇州工業園區、廣州開發區學習，舍得花大本錢，打造精品規劃。做到“一張圖紙繪到底、一代接著一代干”。把規劃當作開發區“法律”，把規劃當作開發區“基因”，把規劃當作開發區“圖騰”，讓圖紙盡快變成現實。
（三）營商環境方面
優化營商環境是創建國家級經開區的頭等任務，所在地黨委、政府要履行主體責任，開發區黨工委、管委會要履行直接責任。首先，對外要增強開放意識，對內要增大改革力度，最大限度地優化經濟管理和企業服務職能。其次，要對照國家營商環境評價標準，不斷自我對照檢查，積極參加國家有關部門及行業協會開展的營商環境評價。持續“放管服”深化改革，向企業和投資者提供“親娘式”服務。做到“一枚公章管審批”“首問責任到底”“一件事一次辦結”等，讓創業者歡心，讓辦事者開心，讓投資者順心、讓企業家安心舒心。
（四）綜合效益方面
按照新修定的《國家級經濟技術開發區綜合發展水平考核評價辦法（2021年版）》 （商資發〔2021〕188 號），創建國家級經開區既有數量要求也有質量要求。從實踐經驗來看，申請成為國家級經開區的單位，其經濟社會發展大致應達到如下水平：在本省同類開發區中各類綜合指標連續兩年或三年中有兩年位居全省開發區前三名、相當于現有國家級經開區中等以上水平；已經形成 1 個以上主導產業，經濟總量初具規模，營業收入 30 億元（東部地區）/15 億元（中西部地區）的制造業企業 1 個以上；年實現稅收 5 億元以上；年出口額總量及增速、年實際吸收外資和外資投資企業再投資總量及增速位居全省前列；至少有 1 家國家級孵化器、眾創空間，省級以上研發機構25 個以上，高新技術企業 100 家以上；規模以上工業單位增加值能耗、水耗、化學需氧量排放量和園區二氧化碳排放量增長較低；工業固體廢物綜合利用率較高；企業數量、城鎮新增就業人數增長率較高，對當地發展輻射帶動較強。
三、申報國家級經開區主要條件及成功案例
（一）主要條件
參考已升級為國家級經開區的成功案例，主要條件大致包括：
1. 具有明確的四至范圍，符合“布局集中、產業集聚、用地集約高效”的總體要求；
2. 符合“堅持新發展理念，以供給側結構性改革為主線，以高質量發展為核心目標，以激發對外經濟活力為突破口，著力推進國家級經開區開放創新、科技創新、制度創新，提升對外合作水平，提升經濟發展質量，打造改革開放新高地”的指導思想；
3. 具有一級財政，實行集中精簡、靈活高效、親商務實的管理體制和運行機制；
4. 綜合發展水平位于本省（市、區）前列，且具有明顯的后發優勢；
5. 經本省提名同意上報國務院。
（二）成功案例
1. 天津開發區
天津開發區，是我國第一個自主成立的市級經濟技術開發區。該區從成立那天起，就將國家級經開區作為奮斗目標。1984 年 5 月，中共中央、國務院批轉《沿海部分城市座談會紀要》，決定進一步開放天津、上海、大連、秦皇島、煙臺、青島、連云港、南通、寧波、溫州、福州、廣州、湛江和北海 14 個沿海港口城市。當時，鄧小平同志表態：“這幾個城市，有些可以劃定一個有明確地域界限的區域，興辦經濟技術開發區。”于是，天津先行一步，于 1984 年 8 月 6 日首先掛牌成立天津開發區管委會（市政府派出機構），這也是首創。起步區只有 3 平方公里。
緊接著，天津市政府向國務院申請設立國家級經濟技術開發區，從層級上講，天津市也是第一個申請由市級經濟技術開發區升級為國家級經濟技術開發區的單位。直至 1984 年 12 月 6 日，國務院正式批復：“同意天津市在塘沽鹽場三分場興辦經濟技術開發區，總面積 33 平方公里。”（在首批 14個國家級經開區中面積最大。）有了這 33 平方公里建設用地，可謂“英雄有了用武之地”。時任天津市長李瑞環表態：“要錢，政府沒有，但是政府也不要你的錢。要權，我審批項目有多大權力，你們就有多大權力。天津市政府任何一個單位都不能去干擾你們。”這就是后來廣為流傳和家喻戶曉的“三不體制”（不給、不管、不要）。
如今，天津開發區經過 38 年的蓬勃發展，不但成為天津市璀璨明珠，而且成為全國經開區的標桿。據統計，2021 年，天津經開區地區生產總值（GDP）2379.60 億元，比上年增長 6%；財政收入 691.52 億元，同比增長3.9%；稅收收入 594.14 億元，同比增長 6.9%；規模以上工業總產值 5399.74億元，同比增長 5.6%；工業增加值 1130.30 億元，同比增長 6.6%；實際利用外資 14.69 億美元，同比增長 17.8%；固定資產投資同比增長 10.6%；市級以上眾創空間 16 家，工程技術研究中心 33 家，新增發明專利授權 1055 項；共引進世界 500 強跨國公司投資項目 523 個；累計引進 97 個國家和地區外資項目 6362 個，累計實際使用外資 664.8 億美元；現有注冊內資企業 5.7 萬家，合計注冊資本2.2 萬億元。在 2021 年國家級經開區綜合發展水平考核評價中位居第四名。
2. 昆山經開區
昆山經開區創建于1984 年，是我國首個縣級自費開發的經開區。雖然是縣級自費開發區，但他們心中有“大目標”，就是要創建國家級經開區。1991 年被江蘇省政府批準為省級經濟技術開發區，1992 年 8 月經國務院批準成為國家級經開區。昆山創建國家級經開區的經驗證明，在改革開放的熱潮中，“只有想不到的事、沒有辦不到的事”。昆山市是江蘇省蘇州市代管的一個縣級市，20 世紀 90 年代還是一個農業縣，他們憑著一股拼搏精神，硬是創出一番新天地來。據統計，截至 2021 年底，昆山經開區累計引進歐美、日韓、港澳臺等 51 個國家和地區客商投資項目 2650 個，累計投資總額 430億美元，注冊外資超過 250 億美元，注冊內資企業超過 4 萬家，注冊資金超過 2000 億元。2021 年，實現規模以上工業總產值 6240 億元，同 比 增 長 10.5%；固定資產投資302 億元，同比增長 3.0%，其中工業投資 107 億元，同比增長 4.9%；一般公共預算收入 184 億元，同比增長 10.3%；進出口總額 850 億美元，同比增長 20%。昆山經開區成為全球資本、技術、人才集聚地，海峽兩岸產業合作集聚區，中國最重要外貿基地之一。昆山經開區以昆山九分之一的土地面積，貢獻了全市一半的地區生產總值、六成的工業總產值、六成的利用外資、七成的臺資產出份額、八成的進出口總額。2021 年，在江蘇省科學發展綜合考核評價中排名第二；在國家級經開區綜合發展水平考核評價中排名第五。
四、省級經濟開發區升級國家級經開區的方法步驟
（一）制定工作方案
創建國家級經開區是一項綜合性工程，是創建單位所在地黨委、政府的頭號任務，是黨政一把手的重要職責，要做為“一把手工程”來抓，必須列入黨委、政府的重要議事日程，必須舉全市（縣、區）之力。應成立專項領導小組，書記、市（縣、區）長要親自任組長，有關領導為副組長，有關部門及開發區領導為領導小組成員。領導小組下面應設辦公室及若干個工作小組。委托有資質的第三方編制可行性研究報告及未來行動方案，并請有關專家問診把脈及精心輔導。只要態度端正“以申促建”，只要有激情、在狀態、敢擔當、善作為，只要思想不滑坡，辦法總比困難多，最終就能達至目標。
（二）對標對表查找不足
新修定的《國家級經濟技術開發區綜合發展水平考核評價辦法（2021 年版）》 （商資發〔2021〕188 號）共 5 大類 30 個二級指標（不含一票否決指標），其中，將原來產業基礎、科技創新、區域帶動、生態環保、行政效能 5 個一級指標調整為對外開放、科技創新、綠色發展、統籌協調和發展質量；在二級指標由原來 53 個減少為 30 個，尤其強調發展理念和發展質量，發展理念指標有 22 項，占比 73%；發展質量指標有 8 項，占比 30%。創建國家級經開區的單位應緊緊圍繞這些指標體系查找不足、因情施策。同時，要對標 2021 年國家級經開區綜合發展水平考核評價排名前 30 名的開發區，虛心向他們學習取經、取長補短，按照“木桶原理”有效施策，實現換道超車。
（三）尋找重點突破方向
創建國家級經開區的單位，雖然已經具備一定的發展基礎，難免還有不足之處，普遍現象就是“個子不大”“個頭不高”。當然，也有一些省級開發區發展水平不錯，但總會感覺已經遭遇瓶頸，因此才想要“更上一層樓”，進入“國家隊” （泛指國家級經開區）。無論如何，普遍看來，“省隊”（泛指省級開發區）與“國家隊”還是存在明顯差距。“國家隊”之所以發展好，一是國家級經開區擁有較為科學完整的規劃體系，包括總體規劃、專項規劃和控制性詳細規劃，基本上是“一張藍圖繪到底”，而一些省級開發區的所謂規劃，只是用來“墻上掛掛”，最后還不如領導一句話。二是國家級經開區以發展制造業為主，其他產業為輔，產城融合，科學有序，尤其是制造業，主導產業突出，產業生態健全，產業鏈發育健康，產業集群完好。三是國家級經開區營商環境更為優質，政企關系更親更清。四是國家級經開區大企業、好項目更多。由于國家級經開區建設用地指標更有保障，環境評價更簡單快捷，外資項目審批更便捷高效，內資項目更容易得到資源保障等優勢，“省隊”要進入“國家隊”，首先要選好發力方向，否則，很難在眾多的競爭者中凸顯出來。
（四）搞好任務分工
創建國家級經開區要調動方方面面的積極性，缺一不可，既要學會“攻關”，還要懂得“統戰”。要最大限度地發揮好體制優勢，把具體任務落實到每個部門（單位）、每個人頭上，還要強調“分工不分家”，形成整體合力，發揮團隊作戰精神，才能在較短時間內達到目的。一般而言，創建國家級經開區最短時間也需要 3 至 5年（出省需要 2 至 3 年，到國家培育池待提名至批準也需要 1 至 2 年）。所以，不能抱著急功近利的思想。如果創建國家級經開區目的不純，很有可能會成為“爛尾工程”。只要大家抱著“以申促建”態度，重結果更重過程，就能夠獲得“雙豐收”。
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