中山市制定了規范性文件《關于促進村鎮低效工業園改造升級的若干措施》（簡稱《若干措施》），根據《廣東省行政規范性文件管理規定》規定，現解讀如下：
一、出臺背景情況
中山市堅持以“工改工”改造主攻方向，突出規劃引領、強化服務管理，先后出臺《中山市舊廠房升級改造實施細則》（中府〔2020〕94號）等政策，鼓勵產權人自主改造、合作改造、市場主體參與，全力推動低效舊廠房升級改造，并取得了積極的階段性成效。
2021年4月，廣東省自然資源廳等印發《廣東省村鎮工業集聚區升級改造攻堅戰三年行動方案（2021-2023年）》（粵自然資發〔2021〕7號）,提出“至2023年底，通過淘汰關停一批、合并搬遷一批、功能轉換一批、改造提升一批集聚區，工業用地供給能力明顯增強……集聚區升級改造的體制機制和配套政策體系進一步健全”工作目標。2021年11月，我市組建村鎮低效工業園改造升級工作指揮部；2021年12月，中國共產黨中山市第十五次代表大會提出要“打贏打好破解土地瓶頸這場沒有退路的攻堅戰”，全力推進村鎮低效工業園改造升級；2022年1月，出臺《中山市第十六屆人民代表大會關于開展中山市村鎮低效工業園改造升級的決定》。在此背景下，為進一步促進村鎮低效工業園改造升級，拓展我市產業轉型發展空間，保障經濟社會高質量發展，結合我市實際，制定出臺《若干措施》。
二、主要內容說明
《若干措施》圍繞我市改造實踐有關難點、痛點，力求“有為政府”和“有效市場”同頻共振，“正向激勵+反向倒逼”協同發力，圍繞“松綁”“動力”“活力”“促改”四個關鍵詞，對《中山市舊廠房升級改造實施細則》等進行補充、調整、優化、強化，全面加快村集體連片低效工業用地和市、鎮（街）屬企業用地改造升級，統籌促進其他土地權利人的低效用地再開發。
三、條文具體解釋
《若干措施》共4個方面23條措施，具體如下：
第（一）條，首先，為統籌解決我市歷史原因造成土規不符的問題，在我市新一輪國土空間總體規劃批準前，明確經市土地管理委員會審議同意，項目可以享受除省政策規定完善用地手續、“工改住、商”等優惠政策之外的我市自定政策，如鼓勵連片改造的各項措施、財政獎補政策、引進優質產業階梯式獎勵、新建廠房分割銷售政策等；對需完善歷史用地手續的，可按規定優先安排建設用地規模。其次，對不符合專規的項目，明確納入城市更新（“三舊”改造）專項規劃（2020-2035）城市更新范圍的，視同符合專規先行改造。再次，對鎮街和市場反映較多的有關用地建筑限高、容積率上限的問題，明確統一按照我市即將修編出臺的城市規劃技術標準與準則進行調整。
第（二）條，為加快項目落地，允許“工改工”項目，參照《關于支持優質工業項目落實放管服的若干政策措施》程序和支持政策，做規劃論證后辦理調整用地控制指標、改造方案報批等業務；為拓展產業發展空間，對住宅、商服用地改造為工業用途的，明確可參照開展規劃條件論證后辦理改變土地用途手續、改造方案報批以及相關規劃許可業務。
第（三）條，依據城市更新單元計劃申報要求，連片改造的區域須編制片區統籌規劃，整體統籌研究用地及各類設施布局。為簡化優化相關編制內容，統籌兼顧落實“加快補齊基礎設施短板”要求，將片區統籌規劃簡化至僅論證道路交通和市政基礎設施專項內容，其他工作內容結合片區實際情況再開展相關專題評估，不作硬性要求。但涉及安全隱患、地質災害易發區域、生態環境影響、預判存在重大社會矛盾的片區，應當開展相關專題評估。
第（四）條，根據《廣東省自然資源廳印發關于加強和改進控制性詳細規劃管理若干指導意見（暫行）的通知（粵自然資發〔2021〕3號）》，將控規修改必要性論證和控規修改方案編制環節合并開展，進一步縮短各階段專家論證、部門征集意見的時間。結合《城鄉規劃法》等有關審批要求，明確由屬地鎮街政府組織編制單元規劃、公示，由市城市更新局組織專家和部門評審，簡化優化程序，不再單獨編報單元計劃。
第（五）條，為加快推動項目落地，取消原有宗地控規評估內容，明確對不涉及完善用地手續的“工改工”宗地改造項目，鎮街政府按照市政府的委托，可直接按照控制性詳細規劃組織編制改造方案。為促使項目快審批、快動工，明確委托鎮街政府審批的改造方案批復有效期，原則不超過一年。
第（六）條，明確在市工業用地一級保護線范圍外、符合規劃要求的“工改住”、“工改商”及“工改其他”宗地改造項目，可以參照“工改工”宗地改造項目由鎮街政府組織編制改造方案，組織市級部門評審，經報市土地管理委員會審議、市政府審批后實施。但須強調的是，實行“工改住”、“工改商”的項目，應符合《中山市舊廠房升級改造實施細則》有關政策規定。
第（七）條，明確差別化方式支持整備土地。一是給予融資貼息、項目地方經濟增量貢獻和周轉性扶持措施等，支持征收、收回（收儲或掛賬收儲）低效用地。二是明確通過掛賬收儲實施的項目，對村集體向金融機構申請貸款進行土地前期整理所產生的貸款利息，由市財政予以不超過3年的全額扶持。三是明確通過政府征收、掛賬收儲（或收儲）實施的項目，可以采用物業補償、貨幣補償或者物業補償與貨幣補償相結合方式進行補償。其中，對重點片區、重點項目，經報市村鎮低效工業園改造升級工作指揮部同意，還可以采用“基礎補償”+“增值補償”方式對原產權人進行補償。
第（八）條，為鼓勵產業投資機構等各類企業，通過簽訂搬遷補償協議等方式進行合作改造，明確對整合3個以上（含3個）權利主體國有用地（含村集體自愿將集體建設用地轉為國有的用地）達到30畝以上，且符合有關廠房建設標準的“工改工”項目，給予施工許可和竣工驗收兩階段的財政獎勵；引進優質產業項目的還可以享受階梯式財政獎勵。為促進先改獎勵多、后改獎勵少原則，明確有關施工許可、竣工驗收（綜合驗收備案）獎勵實行逐年遞減。另外，為推動打造萬畝千畝產業園，破解土地碎、項目小等問題，明確萬畝千畝產業園范圍內、用地面積小于30畝的，原則不再受理其審批改造方案申請。
第（九）條，為激發市、鎮（街）屬企業動力，明確支持國有企業參與改造的方式。一是優先支持市、鎮（街）屬企業實施“工改工”與“工改住、商”等地塊連片綜合改造，一二級聯動開發，促進產城融合。二是鼓勵市、鎮（街）屬企業與鎮街政府合作整備工業用地，與村集體、土地權利人、產業投資機構、產業投資基金等進行市場化合作，參與村鎮低效工業園改造升級，有關重大問題，可以專題研究解決。三鼓勵市、鎮（街）屬企業利用改革契機，收（并）購整合低效工業物業進行改造，探索改造后收益資產證券化等方式，創新參與改造的實施路徑。四是鼓勵市、鎮（街）屬企業強化招商能力，提供項目投融資和建設運營等專業平臺服務，并給予對村集體自主改造項目提供墊資代建和廠房代理招商等服務。
第（十）條，主要從財政扶持、支持集體建設用地整合開發、解決主體不統一、依法處理歷史土地問題四個方面，鼓勵村集體改造提升低效物業。一是對村集體改造低效工業物業后引進優質產業項目的，可以享受階梯式財政獎勵。二是支持集體建設用地整合開發，明確允許集體建設用地參照國有建設用地管理政策，辦理土地合并、調整用地規劃指標，允許連片重構用地布局調整。三是解決主體不統一問題。四是指導村集體依法廢止、終止或解除締約主體不合法、訂約程序不合規、履行期限不明確、對方當事人違法建設、拖欠承包費或租金、超租賃年限等各類土地歷史問題。
第（十一）條，鼓勵土地權利人（含村集體）、國有企業、民營企業、產業投資機構、金融機構等各類市場主體等參與改造。一是明確鼓勵采用政府掛賬收儲、政府直接征收、政府生態修復、企業長租自管、政府統租統管、企業自主改造、改造權公開交易、國有集體混合開發等改造模式，加快推進項目實施。二是明確不涉及住宅用地開發的村企合作改造項目，村集體可以按規定在農村集體“三資”管理服務平臺遴選合作企業。三是明確改造涉及需完善手續的歷史用地，不受土地面積限制；涉及新增建設用地指標的，優先安排保障。四是明確研究建立村鎮低效工業園改造升級項目貸款風險補償機制和有關“工改”基金、產融投資機構等，鼓勵各類社會資本投資村鎮低效工業園改造。
第（十二）條，支持企業不停產改造，明確改造涉及規上企業搬遷騰挪的，先安置、后騰退。對村集體申請貸款改造低效工業物業，為鎮街政府優先提供企業搬遷騰挪載體的，給予最長3年50%的貼息。對改造期間搬遷騰挪到我市范圍內、租賃遷入地鎮街政府指定或認可的廠房繼續生產經營的規上企業，給予6元/平方米/月的廠房租金補助。同時，鼓勵各鎮街結合自身產業實際，制定配套政策措施，妥善安置產業鏈優質企業。
第（十三）條，明確在嚴格限制“工改住”“工改商”的前提下，對位于城鎮中心區、經論證不適宜繼續做工業用途的，明確“工改住、商”的土地出讓收入可以反哺獎補“工改工”，加大對“工改工”的扶持力度。并明確“工改M0”項目土地出讓價款，可參照“工改工”項目，按規定計提農業土地開發資金后全額分成給鎮街，統籌用于支持“工改工”改造。
第（十四）條，結合《中山市舊廠房升級改造實施細則》第二十一條“對引進優質產業項目的，經市招商引資領導小組研究確定，并與屬地鎮街政府簽訂監管協議的，可降低自持比例最低至20%”規定，明確用地面積達到30畝以上的自主改造或合作改造“工改工”項目，畝均稅收貢獻不低于30萬元/畝等監管要求的前提下，自持比例可以降低至20%。對因企業行業性質、特殊技術等需求，確需進行層內按間（套）分割的，允許以不小于300平方米的間（套）為單元進行分割。需要說明的是，設定畝均稅收貢獻“不低于30萬元/畝”標準，主要是考慮各鎮街產業基礎差別大，市里統一作底限要求，鼓勵各鎮街結合自身實際提出更高標準。
第（十五）條，明確對用地面積達到30畝以上的“工改工”項目，在行政辦公和生活配套設施用地面積占比不超過7%的前提下，允許計容建筑面積占比提高到20%。
第（十六）條，明確允許置換土地后連片改造，對連片改造范圍以內，或者改造范圍內、外之間，在符合規劃、權屬清晰、雙方自愿、價值相當的前提下，允許所有權性質相同的建設用地及其上蓋建筑物，采用空間位置互換的方式調整使用。
第（十七）條，支持連片混合開發，包括不同土地所有權性質、不同供地方式、不同宗地用途以及新增建設用地與存量建設用地整體開發等。
第（十八）條，明確標圖建庫范圍內“三舊”用地復墾形成的建設用地規模和指標，可以用于本項目或者本鎮街范圍內其他“三舊”項目的非建設用地，辦理轉用 手續后實施改造。支持調整優化用地布局，并創新提出對“三舊”用地復墾產生建設用地規模和指標，以及建設用地增減掛鉤產生的指標在市內有償轉讓使用。
第（十九）條，鼓勵通過改造后建設現代產業園區。一是鼓勵采用裝配式建筑。二是鼓勵配建公共管理服務中心，完善檢驗檢測、企業孵化、職業培訓等公共服務平臺和生產、生活配套設施、分布式光伏設施和5G網絡建設，改進雨污分流管網，配套集中供熱、治污設施，落實“一戶一表”用電改造。三是支持產業發展基礎較好的園區申請認定省級以上開發區，或就近納入省級以上開發區管理。
第（二十）條至第（二十三）條，具體從優化政務服務、促進審批提速，加強聯動合力、強化執法促改，加強獎懲考核、激勵擔當作為，加強宣傳引導、凝聚各方合力等4方面提出改革措施，持續促進改造。在審批提速方面，提出要流程再造，落實“容缺受理+延期后補”承諾制和“信任審批+信用監管”審批制，建立一竿子到底的項目落地跟蹤制度。接下來，我市將細化出臺一系列配套政策、操作細則、流程指引，以政策跟著項目走的原則，全方位支持和推進村鎮低效工業園改造升級。
