近年來“一區多園”國家高新區廣泛興起，成為地方政府打造高能級戰略平臺的重要舉措。同時，也出現了多元管理主體權責不清、分園發展合力不足等問題，有背離“一區多園”模式初衷的隱憂。基于“一區多園”國家高新區的典型實踐，通過加強準入考量、厘清統分結合管理架構、實行多元化統籌、強化市場驅動等措施可以進一步優化“一區多園”統籌發展管理體制機制。
“一區多園”的主要類型
“一區多園”是指一個高新區管理區域包括多個片區(分園)，片區(分園)的地理空間范圍分布于不同行政區(縣)，一般呈現不連片特征。各地高新區根據自身實際情況，探索出了不同類型的“一區多園”管理體制類型。按照高新區管委會對分園承擔的職能和權限劃分，主要形成建設主體型、非建設主體型、半建設主體型三類。
1 建設主體型
“建設主體型”是指高新區管委會對所轄分園實行一體化管理，全權負責分園的規劃、開發建設和管理運營，類似國體中的“共和制”，典型代表有濟南高新區、武漢東湖高新區、成都高新區等。
典型園區：武漢東湖高新區
武漢東湖高新區經過6次區域調整，管轄面積從24平方公里逐步擴大為518平方公里，涉及洪山區和江夏區。東湖高新區在武漢市委市政府的大力支持和協調下，分別與洪山區、江夏區簽訂區域托管協議，在互利共贏的原則下進行稅收分成，實現了高新區518平方公里的統一管理。根據產業發展和園區管理需要，東湖高新區劃分八大產業園區，形成特色鮮明的產業布局，并按照扁平化管理要求，八大園區成立園區建設管理辦公室，作為東湖高新區管委會分支機構，負責規劃建設、招商引資和企業服務工作，不具備獨立的財政和經濟管理權限。
圖1 武漢東湖高新區（來源網絡）
2 非建設主體型
“非建設主體型”指分園的開發建設、招商引資、企業服務和社會管理事務都由分園所在地政府(管委會)負責，高新區管委會作為市政府派出機構，承擔分園指導、協調職能，統籌各分園的發展。這類“一區多園”涉及分園的變更、調整、人事、編制等事項，不涉及主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃的調整，類似國體中的“邦聯制”，典型代表為中關村、深圳高新區、佛山高新區等。
典型園區：中關村示范區
中關村國家自主創新示范區(以下簡稱中關村示范區)實行“一區十六園”管理模式，各分園人、財、物都由分園管委會或所在區政府負責。中關村管委會作為市政府派出機構，對各分園發展建設進行綜合指導和統籌協調，同時承擔政策研究與制定、創新創業促進與服務、市政府園區建設專項資金管理、國際交流與合作等職能。
圖2 中關村示范區（來源網絡）
3 半建設主體型
“半建設主體型”主要指高新區管委會管理主園區(一個或多個)的全部開發建設與管理服務事務，對其他分園進行統籌指導、發展協調和經濟統計等職能；其他分園的開發建設、招商引資、企業服務和社會管理事務由分園所在地政府(管委會)負責，類似國體中的“聯邦制”。典型代表有上海張江高新區、重慶高新區、天津高新區、寧波高新區等。
典型園區：重慶高新區
2019年12月重慶市五屆人大常委會第十四次會議表決通過《關于重慶高新技術產業開發區行政管理事項的決定》，明確重慶高新區管理范圍包括直管園(主園區)和拓展園(其他分園)兩部分，將西永微電園全域及沙坪壩區、九龍坡區、大渡口區、北碚區、江津區部分區域劃歸高新區管理統籌。重慶高新區管理范圍從原來的74平方公里擴大至1031.2平方公里，其中直管園面積310平方公里。在管理運營方面，重慶高新區實行規劃布局、產業政策、招商引資、項目審批、財稅政策、綜合執法“六統一”，由高新區管委會負責直管園的經濟社會一體化管理，以及拓展園的發展規劃、產業布局、項目審批、政策制定、經濟統計、考核評價等經濟管理事務，各拓展園保持現行人事、財政等管理體制不變。
圖3 重慶高新區（來源網絡）
“一區多園”存在的主要問題
“一區多園”模式改變了國家高新區原有的空間結構和管理結構，跨層級、跨行政區域的發展，必然會遭遇體制性問題和障礙。在“一區多園”推進的同時，也帶來了管理難度的增加，引發了業內對“一區多園”模式的一些爭議。
一是“一區多園”空間選擇不優。部分高新區尤其是新升級高新區為承接地方清理整頓園區的任務，盲目納入一些發展水平低、創新能力差的區域形成“一區多園”模式，既拉低了高新區的平均發展質量，也偏離了高新區“又高又新”發展初衷，形成了“戴帽子、不出力”的尷尬局面。
二是缺乏統一規劃。部分高新區，特別是非建設主體型和半建設主體型高新區在實施“一區多園”管理模式時，缺乏統一整體的規劃，相關分園各自為陣，對國家高新區的發展定位、發展要求、發展路徑不明確。
三是不同主體間權責利不明確。“一區多園”模式打破原有利益分配格局，涉及高新區管委會和分園管委會之間、市級政府與區(縣)級政府之間等多個主體，不同主體在職能分工、管理權限、財政稅收等管理職能以及利益分配方面容易引發矛盾。
四是統籌發展不力。一些高新區管委會對分園沒有實質性管理權限，且缺乏有效的統籌手段，導致各分園獨立運作，非但難以形成合力，反而會進一步加劇同質競爭，造成有限資源的分散，很難形成“一盤棋”的發展格局，還會給外界造成盲目擴張、面子工程、僅追求經濟數據好看等負面印象。
總體來看，實施“一區多園”管理模式的高新區，管委會對分園的管理權限和統籌力度越大，越有利于協同聯動發展，也越有利于形成高質量的區域協同一體化發展格局。建設主體型的“一區多園”“共和制”模式明顯優于半建設主體型的“一區多園”“聯邦制”模式，更優于非建設主體型的“一區多園”“邦聯制”模式。
“一區多園”的發展建議
2020年，中央編委出臺了《關于規范開發區管理機構促進開發區創新發展的指導意見》，從優化開發區行政資源配置角度，提出結合實際穩妥有序推行“一區多園”管理模式，鼓勵在更大行政區域內整合開發區管理機構，實行集中管理。
從地方發展來看，未來十年是全國乃至全球城市競爭版圖重構的關鍵十年，人才、技術、資本等創新要素呈現出向創新更加活躍區域集聚的趨勢，區域競爭從過去拼政策、拼資源、低成本，轉變為創新創業生態環境的比拼。同時，國家高新區也需要發揮品牌帶動作用，全力打造具有引領性、支撐性、標識性的區域創新平臺，帶動更多區域營造良好創新創業生態環境，形成引領地方創新崛起的強大動能。
可以預見，“一區多園”將成為越來越多高新區的戰略選擇。必須從尊重歷史基礎和承載未來使命視角，推進“一區多園”管理體制機制創新，適應高新區發展新階段，真正形成“一區多園”發展合力，釋放更多的體制潛能。
一是加強準入考量。2021年4月2日，科技部火炬中心印發《規范國家高新區統計區域范圍工作指引》(以下簡稱《指引》)的通知，對國家高新區因管理區域范圍調整變更統計范圍進行規范，通知規定區域范圍調整的基本原則之一為調整調入的區域應具有充實的建設用地和良好的空間發展前景，符合城市總體發展規劃和土地利用規劃，或者區域內原有的產業符合國家高新區產業發展要求，已經集聚了較好的創新資源和創新服務體系。由此，對于正在謀劃“一區多園”發展模式的高新區，要發揮好政府主導空間布局的作用，明確擬納入園區的準入門檻，秉承國家高新區發展導向，將該區域能否將創新驅動作為主要發展戰略，能否堅持走高質量發展道路作為重要考量標準，鼓勵和支持條件成熟的省級高新區、重點工業園區及重點科技資源集聚區塊視發展情況逐步納入。
二是厘清統分結合管理架構。基于園區歷史起點、發展階段、經濟發展水平等客觀因素，因地制宜建立市區兩級統分結合管理架構，厘清高新區管委會與分園管理機構的管理權限和職責分工，建立科學適用的合作和利益分享機制。要進一步統籌思考高新區“一區多園”的體制設計，加強市級層面的資源管理，尤其是在領導配置、資金支持、權限下放上體現“舉全市之力”建設高新區的戰略意圖，將最優秀的人才、最好的土地和最優惠的政策配置給高新區。
三是實行多元化統籌手段?！吨敢分懈咝聟^區域范圍調整的另一基本原則為，國家高新區管委會能夠對調整后的區域進行統一、有效的管理，杜絕僅為擴大統計調查規模的區域調整。由此高新區管委會對分園的管理權限和統籌力度是重中之重，最理想的是形成“五統籌”發展，統籌政策、統籌規劃、統籌領導、統籌招商、統籌建設。從現實角度出發，推進“五統籌”需要結合地方及分園的發展階段、區位條件、資源稟賦區別對待，先易后難。首先也是最為迫切的是要堅決杜絕僅是數據納統的“一區多園”。應先在市級層面成立高規格的“一區多園”領導小組，建立高層次決策機制，綜合運用專項資金、考核評價、激勵懲處等政策工具，實現統籌政策、統籌規劃、統籌領導，有條件時適時向統籌招商、統籌建設邁進。
四是強化市場驅動。發揮好市場驅動產業發展的作用，探索以企業為主體的開發建設模式，支持設立市場化的產業促進機構，鼓勵企業等市場主體跨區域布局，依靠市場規律和機制推進“一區多園”產業資源優化配置。鼓勵以政府采購服務的方式將能夠市場化的服務交由市場機構來提供，發揮市場化、社會化服務機構的促進作用。
