作者｜勒燕然
來源｜省工業園區協會
園區的體制在發展之初有著一些“輕騎兵“的色彩，正是這種開放性和獨特性，我國的園區發展取得了無與倫比的成功。它具有行政力量，同時，又相對地免于一些束縛。這給園區的發展帶來了顯而易見的好處。然而隨著時代的發展和形勢的變化，在大環境的沖擊下，這種體制的“天花板”效應也隨之而來。很多時候，行政力量反倒會成為園區發展的絆腳石，一定程度上抑制了園區發展潛能的釋放。就像所有前進的，經過歲月的沉浸，往往成為了保守的。對于園區體制機制來說，雖然還遠沒有到達事物反面的那個時候，但前進的步伐因此變得沉緩，卻是許多園區人開始意識到的。
這個時候就是需要進行改革的時候了。
尤其到了高質量發展時代，園區運營也進入了專業管理時代，體制機制催生的低效率需要變革突破。而很多人也寄望于這種“變革紅利”一旦釋放，將使園區發展煥發新的青春與活力。
我們可以先來看看園區的常見的管理體制。
一是企業型管理體制。園區內不設專門的行政管理機構，而是成立一家開發公司之類的法人管理主體，并賦予一定的行政職能，承擔園區內經濟活動的組織和管理。這家公司一般是非營利性的，主要運用地方政府授予的權限來管理園區的經濟事務和社會事務，為招商引資提供各種服務。開發公司既要進行工業和商業建設，又要投資公共基礎設施建設，然而用于公共項目的投資無法像政府部門通過稅收來彌補，所以土地開發收入便成了開發公司最為重要的盈利渠道。企業化的運營可以在一定程度上突破體制的束縛，更滿足區域經濟的發展需求。但另一方面，由于不具備政府權威，許多工作會受到阻礙，而且自負盈虧的模式可能使企業陷入財政困境。二是 “園政合一”的管理體制。“園政合一”，即園區和政府管理合一，或者是一套人馬兩塊牌子，內設機構基本保持行政區管理機構的編制和職能。步入成熟期的園區，管委會面臨土地約束和繁重的社會事務，需要相應的執法權限來進行規劃管理，因而派生出了“園政合一”的管理體制。“園政合一”模式把園區與行政區的優勢有機結合，充分統籌協調了兩區的經濟事務和社會事務發展。但是，在實際操作中，過大的管理范圍容易導致工作人員社會事務和民生問題集于一身，顧此失彼，反而削弱開發區原有體制的優勢。三是管委會管理體制。這是當下最為常見的一種園區管理模式。政府在園區設立管理委員會，作為自己的派出機構來行使經濟管理與一定的行政職能。管委會代表政府全面管理區內的各項建設、土地開發和招商引資，并為入駐的企業提供相應的公共服務。這里的管委會的管理體制不同于政府組織，管委會可以根據自身需要設立相關職能部門，各部門按實際所需配備工作人員。
就我省產業園來說，最多采用的就是管委會體制，同時，在這層架構下面，設立了園區開發公司，也就是第一個模式。也就是說，是兩種模式的疊加。
事實上，根據相應情況來分析，我省產業園按照管委會體制，明確為政府派出機構是多數，但也有一些管理機構為縣或鄉鎮政府所屬事業單位，并非規范的管委會體制，不能代表市、縣政府對園區統一管理、統一領導。整體看，園區管理運行不規范，管理缺位問題程度不一。
由于園區管委會在國家行政序列中定性不明，大多并不具備相應的法律地位和權限。這導致園區管委會的地位十分尷尬，園區管委會作為地方政府的派出機構，擁有一定的經濟管理權限和社會管理職能。但在實際遇到沖突時，關鍵的權力往往不能下放給園區，致使園區在產業規劃、土地征用、人才服務等方面受到所在地方的其他有關部門和有關政策條文的制約。園區的法律地位問題一直未能很好解決，園區黨工委、管委會作為當地黨委、政府的派出機構，并不是一級行政主體，在行政審批、社會管理和執法等具體工作上存在許多模糊地帶。由于對園區的授權不夠充分，許多與經濟管理有直接關系的行政審批事項沒有下放，導致園區辦事環節增多、協調難度增大、行政效能降低。由于人事制度、分配制度不適應發展需求，導致園區內生動力不強。特別是園區管理人員中，除了上級調任的行政編人員和基層站所事業編制人員，一半以上均為無編聘用人員，因為編制原因缺乏上升通道，加上薪酬制度的一些剛性規定，存在骨干流失等問題，亟待引起重視。
另一方面，隨著園區的發展，有一點日益凸顯。那就是體制復歸、機制不活。在縣一級多數園區管理機構缺位同時，較高級別的園區則面臨體制復歸壓力。特別是隨著接管社區等情況，園區承擔的社會事務越來越重，行政化色彩日益濃厚，精簡高效的體制優勢逐步減弱，招商引資、經濟發展、服務企業、項目開發等主業受到較大沖擊。在內部機制上，許多園區管委會及多數縣（市、區）工業園區管理服務機構，全部納入機關事業單位序列管理，實行財政供養“鐵飯碗”制度。干部人事管理僵化，薪酬制度不靈活。園區管理機構干部隊伍身份固化、管理機關化、地位邊緣化。專業化、復合型高素質園區管理運營人才嚴重匱乏。
此外，園區管理呈現出碎片化狀況。由于各類園區發展階段、所處層級等各不相同，加上政出多門，導致園區管理不統一、不規范、不順暢，法治化水平低甚至存在野蠻生長現象。園區還碎在名目繁多、名實不符。目前我國園區主要包括高新區、經開區和保稅港區、綜合保稅區、海關特殊監管區、產業園等類型，據了解有些地方卻有多達十余種名號，隨之而來的就是功能定位、機構設置、運行機制等方面的錯位和紊亂。
所以，從依靠政策支持向依靠體制機制創新轉變，著力培育可持續發展的新動能，必須立足現有條件，進一步加大園區管理體制機制創新力度，著力推進全省園區在投資管理、貿易便利化、事中事后監管等領域深化改革，提高行政效率，創新園區運行機制，賦予園區更大的先行試點權，促進優質資源、優質要素、優質產業加速向園區集聚。
同時，在現有條件下，積極建立和運用市場化運作模式，發揮平臺公司更大作用力，是破解體制機制的一個較好途徑。改變傳統工業園的園區管委會的準行政管理運行體制，實行園區行政管理主體、開發建設主體和園區營運主體“三分離”的管理運行模式，推動產業園經營主體向企業化和產業服務者轉變。探索園區建設的市場化運作方式，在園區的基礎設施建設上，擴大市場操作面，按照企業化運作的方式，鼓勵供電、供水、通訊、排污等部門和民間資金參與園區的開發建設，逐步建立起政府、集體、個人共同投資的多元化投資機制，達到共同建設、共同受益、共同發展的目的。整合現有園區公司，組建園區集團公司，做大總量，以更強的實力更有效發揮園區平臺公司作用。
體制機制是雙刃劍，唯善用者勝之。
